JAVNA UPRAVA:

Prema podacima Eurostata, troškovi plaća javnog sektora u Hrvatskoj iznose 18,8% ukupnih proračunskih izdataka i 8,8% BDP-a. Istovremeno, prosjek EU je 14,1% ukupnih proračunskih izdataka i 6,8% BDP-a. Također, Hrvatska je na prvom mjestu u EU po troškovima izvršne i zakonodavne vlasti koji su iznosili 8,9% proračunskih izdataka. Istovremeno, prosjek EU je 4,2% proračunskih izdataka. Istraživanje Zaklade Bertelsmann, provedeno na 41 državi članici OECD-a i EU tijekom 2014. godine, pokazuje da je Hrvatska na samom začelju po kvaliteti javnog upravljanja, a lošije su ocijenjene samo Rumunjska i Cipar.

 

Upravljanje javnim politikama

Primjenu policy pristupa u javnoj upravi priječi nedostatak odgovarajućeg institucionalnog kapaciteta za strateško planiranje, kao i nedostatak koordinacije strateških ciljeva te praćenje provedbe. Stoga je jedan od temeljnih zadataka uvođenje alata (instrumenata) za strateško upravljanje politikama, poput planiranja i provođenja monitoringa te evaluacije javnih politika (ex-ante i ex-post vrednovanje, cost-benefit analiza i sl.). Potrebno je ustrojiti tijelo koje bismo mogli nazvati Središnjim uredom Vlade za javne politike, koje bi, kao središnja organizacijska jedinica unutar izvršne vlasti, provodilo sustavnu evaluaciju prijedloga pojedinih ministarstava i povezivalo prijedloge resornih ministarstava s temeljnim smjernicama i ciljevima Vlade. Ključni korak upravljanja oblikovanjem javnih politika odnosi se na kapacitete Vlade da strateški planira te politike. Nedostatak planiranja najbolje se očituje kroz loše zakonodavno planiranje. U 2014. godini u planu normativnih aktivnosti od ukupno planiranih 98 zakona usvojeno je njih 36, a od 45 zakona koji su trebali proći procjenu učinaka propisa, samo njih 8 je bilo podvrgnuto navedenoj proceduri. Od ukupno usvojena 136 zakona, njih 93 doneseno je ad hoc. Drugi problem je zlouporaba instituta hitnog postupka prilikom donošenja zakona. U 7. sazivu Hrvatskog sabora od ukupno 781 zakona, 626 je usvojeno po hitnom postupku (Hrvatski sabor, 2015).

Kako bi se izbjegla takva praksa, uspostavit će se sljedeći mehanizmi:

• Donošenje javnih politika temeljenih na dokazima (Evidence Based Policy-making);
• Provođenje procedure procjene učinaka propisa (Regulatory Impact Assessment) za sve zakone i propise;
• Uključivanje stručnjaka i znanstvenika u radne skupine za izradu zakona i popisa prema jasnim kriterijima;
• Obveza javnog savjetovanja za svaki zakon i propis prije njegovog formalnog upućivanja u proceduru;
• Osnivanje Središnjeg ureda Vlade za javne politike, koje bi provodilo sustavnu evaluaciju prijedloga pojedinih ministarstava i povezivalo prijedloge resornih ministarstava s temeljnim smjernicama i ciljevima Vlade.

 

Reforma sustava državne uprave

Koraci za postizanje učinkovite i efikasne javne uprave uključuju depolitizaciju i profesionalizaciju, uvođenjem javnog izbora i promjena u sustavu plaća i vrednovanje rada koji se temelji na rezultatima rada, kompetencijama, i učinkovitosti u obavljanju radnih zadataka (Dalić, 2015). Depolitizacija uključuje ograničavanje imenovanja politički imenovanih dužnosnika samo za čelne ljude državnih institucija i njihove zamjenike (npr. ministre i zamjenike ministara). Za ostale razine upravljanja (npr. ravnatelj porezne uprave, ravnatelj carinske uprave, ravnatelji i načelnici uprava u ministarstvima, glavni ravnatelj policije, pomoćnici ravnatelja HZZO-a, HZMO-a i HZZ-a i slično) predlaže se da postanu državni službenici, koje imenuje Vlada, nakon provedenog javnog natječaja, na mandat od pet godina. Imenovanjem na mandat koji je dulji od političkog mandata Vlade osigurava se stabilnost i kontinuitet državne službe, čuva tzv. institucionalna memorija, ali i jača odgovornost rukovodećih službenika jer nakon pet godina se moraju ponovo javiti na natječaj i prezentirati dokaze o radnim rezultatima i uspješnosti u rukovođenju organizacijskom jedinicom. Radi smanjivanja eventualnog neprimjerenog političkog utjecaja na proces izbora ovih službenika, predviđa se javna objava rezultata natječaja (na internetskim stranicama) za sve kandidate. Profesionalizacija uključuje primjenu sustava radne učinkovitosti temeljenu na unaprijed definiranim i mjerljivim ciljevima i rezultatima rada (npr. broj riješenih administrativnih predmeta, broj izdanih dozvola i sl.). Također, službenici koji su u kontaktu s korisnicima usluga poželjno je da s njihove strane budu ocjenjeni. U takvom sustavu, 10% najboljih službenika prema radnoj učinkovitosti, ocijeni nadređenih i podređenih te ocjeni stranaka i korisnika ostvaraju dodatne bonuse na plaću, dok 10% najlošijih prema navedenim kriterijima dobiva destimulaciju na plaću.

Potrebno je uspostaviti javni registar o broju i strukturi državnih službenika i dužnosnika čiji će statistički podaci biti javno dostupni, a koji će omogućavati efikasno upravljanje ljudskim potencijalima, ali i osigurati javni nadzor nad zapošljavanjem i troškovima tijela državne uprave.

Uspostaviti punu funkcionalnost sustava e-građani uključujući mogućnost online glasovanja na izborima.

Reforma sustava agencija, zavoda i fondova

Drugi dio promjena odnosi se na reformu sustava agencija, zavoda i fondova i drugih pravnih osoba s javnim ovlastima agencijskog tipa kojih je trenutno u Hrvatskoj 187

PAMETNO podržava racionalizaciju njihovih troškova, kao i analizu opravdanosti njihovog broja, a da se ne ugrozi funkcioniranje sustava. U tu svrhu potrebno je poduzeti sljedeće mjere:

• Utvrditi kriterije za smanjenje broja agencija i drugih pravnih osoba agencijskog tipa;
• Utvrditi kriterije o okolnostima u kojima je moguće osnivanje agencije (prije osnivanja bilo koje nove agencije zahtijevati objavljivanje obrazloženja i pretpostavljenih prednosti njezina osnivanja, uz procjenu fiskalnog učinka);
• Uspostaviti sustav u kojem agencije odgovaraju Hrvatskom saboru, uključujući imenovanje vijeća, odgovornost za rad, nadzor i podnošenje izvješća o radu. Iz dosadašnje analizi vidljivo je da dio agencija podliježe odgovornosti Vladi, dio Saboru, dio resornim ministarstvima, a 43 agencije uopće ne podliježu odgovornosti za svoj rad (Ministarstvo uprave, 2015).
• Agencije u cijelosti uklopiti u okvir propisa o državnoj službi, uključujući propise o plaćama;
• Osigurati neovisnost regulatornih agencija na način da se izdvoje iz državnog proračuna čime bi se osigurala njihova neovisnost. Naime, trenutno su više agencija proračunski korisnici koje moraju regulirati tržište i odlučivati u upravnim postupcima u kojima su državne institucije ili državna poduzeća stranke u postupku, čime postaju podložni političkom pritisku.

Reforma sustava javnih poduzeća

Javna poduzeća u Hrvatskoj postala su ogledan primjer kronične neefikasnosti upravljanja ogromnim ekonomskim potencijalima. Dok nižu poslovne gubitke, istovremeno raspolažu impozantnim prihodima i imovinom: 1.400 javnih poduzeća (1.5% svih poduzeća u zemlji) ostvaruje 171 milijardu kuna prihoda, ili 30% prihoda poslovnog sektora, te posjeduju 350 milijardi kuna procijenjene imovine, ili 41% sve poslovne imovine u zemlji (Financijska agencija, 2015). Problemi u javnim poduzećima su uglavnom slični: niska troškovna efikasnost (prenapuhani interni troškovi poslovanja i rasipnost), višak zaposlenih (kao posljedica političkog kadroviranja, ali i kupovanja socijalnog mira, odnosno glasova), 40% veće plaće nego u privatnom sektoru uz pritom značajno nižu dodanu vrijednost (Vizek, 2015) sklapanje štetnih ugovora putem javnih nabava, neadekvatna ponuda javne usluge, preveliki politički utjecaj na upravljanje (izbor uprave i NO-a) i zapošljavanje, te poslovni gubici koje uvijek financiraju porezni obveznici, ili kroz više cijene usluga (skuplji računi), ili indirektno preko državnih subvencija. Pitanje restrukturiranja i boljeg upravljanja javnim poduzećima nije stoga pitanje rezova i otkaza, već iskorištavanja potencijala, odnosno rezervi rasta, uz istovremeno rasterećenje troška građanima. Restrukturiranje javnih poduzeća je nužnost ne samo zbog poslovnih rezultata, već i zbog društvene potrebe da se na javna poduzeća prestane gledati kao na dio političkog plijena kojega se dijeli kada se dođe na vlast.

Potrebno je razlikovati javna poduzeća koja djeluju u okviru tržišne konkurencije od onih koja obavljaju funkciju ponude javnog dobra. Državna poduzeća za koje postoji ekonomski i javni interes da se natječu na tržištu potrebno je u kratkom roku privatizirati (hoteli, Croatia Airlines, HPB, ili recentni primjeri privatizacija Croatia osiguranja ili Dalmacijavina). U drugom slučaju, kada je temeljna infrastruktura javno dobro čija funkcija nije ostvarenje profita (odlagališta otpada, vodoopskrba, kanalizacija, gradski javni prijevoz, cestovna infrastruktura, željezničke pruge, telekomunikacijski i električni kanali, plinovod, naftovod itsl.), ne postoji racionalan razlog da usluga koja se obavlja na toj infrastrukturi bude u rukama samo jednoga ponuditelja na tržištu. Rješenje je moguće kroz dvije faze nakon odvajanja infrastrukture od usluge. Prvo je zakonsko uvjetovanje nezavisnosti upravljanjem javnim poduzećima, odnosno uvođenje profesionalizacije u menadžment javnih poduzeća, gdje struka postavlja kvantitativne ciljeve upravi koja, ako ne ostvari u zadanom vremenskom okviru, odgovara ostavkom. Političari pritom služe isključivo kao korektivni mehanizam, slično kao i kod upravljanja institucijama poput HNB-a ili DORH-a, jer pravosuđe i monetarna politika su također u funkciji javnog dobra (a moraju biti neovisne od izvršne vlasti), stoga takav model očito funkcionira. Takav je model profesionalnog upravljanja potrebno uspostaviti nad upravljanjem infrastrukture, odnosno javnog dobra, gdje cilj nije profit, već ponuda dobra (kao što ni DORH ni HNB nemaju obvezu ostvarivanja profita). Drugo rješenje je privatizacija usluga koje se obavljaju na javnoj infrastrukturi, odnosno uvođenje konkurencije na tržišta usluga, što će za posljedicu imati značajan pad cijena usluge i rast njihove kvalitete.

Jedno rješenje u interesu svih građana vezano za upravljanje javnim dobrima mogao bi biti neki oblik parcijalnog IPO-a, gdje država zadržava većinsko vlasništvo nad svakim javnim dobrom (cestama, vodoopskrbom, kanalizacijama, telekomunikacijskim i električnim mrežama, naftovodima, itd.), a ostatak ponudi građanima kroz dionice, s pravom prvokupa građanima Hrvatske i određenim socijalnim skupinama. Na ovaj način osiguralo bi se da temeljna javna dobra zauvijek ostanu u domaćem vlasništvu, a da istovremeno dobijemo kvalitetnu uslugu po prihvatljivim cijenama. U parcijalni IPO išlo bi se nakon provedenog procesa profesionalizacije depolitizacije i restrukturiranja poduzeća koja upravljaju javnim dobrom. U svrhu dobivanja najboljeg menadžerskog kadra te njihove neovisnosti od politike, uvest će se biranje predsjednika i članova uprava u javnim poduzećima putem javnog natječaja. Također, osigurat će se zakonski okvir koji će omogućiti angažiranje specijaliziranih (head hunting) agencija. Također, ukinut će se ograničenje visine plaće te će se vratiti mogućnost bonusa za menadžment javnih poduzeća prema jasnim i unaprijed definiranim kriterijima. Bonuse će se vezati uz mjerenje uspješnosti u ostvarivanju srednjoročnih ciljeva te neće biti mogući ukoliko poduzeće posluje s gubitkom.

 

Ukinut će se praksa kojom se javna poduzeća obvezuju uplatiti dio ili cjelokupnu dobit u državni proračun s ciljem „krpanja“ proračuna čime se ugrožava investicijski ciklus i likvidnost javnih poduzeća. Takve odluke mogu biti donesene iznimno, za svako pojedino poduzeće, a ne skupno, i pod uvjetom da su predviđene Planom upravljanja imovinom u vlasništvu RH za svaku sljedeću godinu. Na taj način smanjit će se nesigurnost u poslovanju te će se omogućiti bolje planiranje u javnim poduzećima.